BVerwGE 21, 127 - Beamtenrechtliche Beurteilung
Bundesverwaltungsgericht
Urteil
4. November 1965
1. Zum Begriff des Berufs im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG.
2. Die Ausübung der gewerbsmäßigen Astrologie kann nicht wegen mangelnder Sachkunde des Gewerbetreibenden untersagt werden.
3. Zum Erfordernis der Zuverlässigkeit der Astrologen.
GG Art. 12 Abs. 1; GewO § 35 Abs. 1; bremische Wahrsageverordnung vom 6. Oktober 1934
Urteil
des I. Senats vom 4. November 1965
– BVerwG I C 6.63 –
I. Verwaltungsgericht Bremen
II. Oberverwaltungsgericht Bremen
Der Kläger zeigte gemäß § 14 Abs. 1 GewO der Behörde an, daß er ein Eheanbahnungsinstitut, Astrologie, Graphologie, Hand- und Augendiagnose sowie die Aufstellung von "Biorhythmen" und "Tattwa-Berechnungen" betreibe. Die Beklagte untersagte ihm hierauf das entgeltliche Wahrsagen und die öffentliche Ankündigung entgeltlichen oder unentgeltlichen Wahrsagens. Der Kläger begehrt die Aufhebung dieser Verfügung, soweit ihm die Ausübung der Astrologie untersagt wird. Seine Klage hatte in den beiden Vorinstanzen keinen Erfolg. Auf seine Revision wurde die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen.
Aus den Gründen:
1. § 1 Abs. 1 der bremischen Verordnung gegen das Wahrsagen vom 6. Oktober 1934 (Brem. GBl. S. 306 = SaBremR 2190-c-1) – Wahrsage-VO –, auf den die angefochtene Verfügung in erster Linie gestützt ist, verbietet das entgeltliche Wahrsagen und die öffentliche Ankündigung entgeltlichen oder unentgeltlichen Wahrsagens. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 WahrsageVO ist Wahrsagen im Sinne dieser Verordnung das Voraussagen künftiger Ereignisse, das Ausdeuten der Gegenwart und der Vergangenheit und jede Offenbarung von Dingen, die dem natürlichen Erkenntnisvermögen entzogen sind. Hierzu gehören nach Absatz 2 insbesondere das Kartenlegen, die Stellung des Horoskops (Sterndeuterei), die Zeichen- und Traumdeutung und die Handlese- und Handschriftendeutung. Die wissenschaftliche Betätigung auf diesem Gebiet sowie wissenschaftliche Vorträge gelten nicht als Wahrsagen im Sinne dieser Verordnung. Gemäß § 3 WahrsageVO wird die Übertretung dieser Verordnung, soweit nicht nach anderen Gesetzen schwerere Strafen verwirkt sind, mit Geldstrafe bis zu 150 DM oder mit Haft bestraft.
Da der Kläger sich nur dagegen wendet, daß er sich nicht mehr als Astrologe betätigen darf, ist die Wahrsageverordnung hier nicht im ganzen, sondern nur insoweit auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht zu prüfen, als sie die Stellung des Horoskops und die Sterndeuterei verbietet und für strafbar erklärt. Diese Regelung ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Die angefochtene Verfügung kann daher nicht auf die Wahrsageverordnung gestützt werden.
a) Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Freiheit des Berufs. Beruf im Sinne dieses Grundrechts ist, wie der Senat wiederholt ausgesprochen hat, jede auf die Dauer berechnete und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung (BVerwGE 1, 54, 92 [93], 269 [279]; 2, 85 [86], 89 [92], 295 [298]; 4, 250 [254 f.]). Nach der hiermit übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Begriff "Beruf" weit auszulegen. Die Berufsfreiheit gilt nicht nur für Berufe mit bestimmtem, gesetzlich geregeltem oder überliefertem Berufsbild, sondern auch für die vom einzelnen gewählten untypischen Betätigungen (BVerfGE 7, 377 [397]; 13, 97 [106]; 16, 147 [163], 286 [296]; 17, 232 [241]; 18, 353 [361]).
Die verfassungsrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit gilt indessen nicht für jede Art von Erwerbstätigkeit. In einer Entscheidung, die sich mit dem Betrieb eines strafbaren Glücksspiels befaßt (BVerwGE 2, 110 [111]), hat der Senat die Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG auf solche Betätigungen verneint, die vom Recht als unerlaubt behandelt werden. Nach einer späteren Entscheidung (BVerwGE 4, 294 [295 f.]) schützt der Art. 12 Abs. 1 GG nicht solche Betätigungen, die von der geltenden Rechtsprechung als unerlaubt bezeichnet werden. In ähnlicher Weise spricht das Bundesverfassungsgericht in seinem Apotheken-Urteil (BVerfGE 7, 377 [397]) von "(erlaubten) Betätigungen". Ebenso meinen Landmann-Rohmer-Eyermann-Fröhler (Gewerbeordnung, 12. Aufl., Einl. RdNr. 31), der Schutz des Art. 12 GG gelte nicht für verbotene, insbesondere nicht für strafbare Betätigungen.
Gegen diese – im Grunde auch von ihm als berechtigt anerkannte – Begrenzung des Art. 12 Abs. 1 GG hat Bachof (in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, III/l [1958] S. 155 [189 f.]) das Bedenken erhoben, daß die Grundrechtsgarantie gerade die Frage aufwerfe, welche Tätigkeiten gesetzlich verboten und für strafbar erklärt werden dürfen. Für welche Erwerbstätigkeiten die verfassungsrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit gilt und für welche nicht, ist eine Frage des sachlichen Geltungsbereichs der grundrechtlichen Berufsfreiheit. Dieser kann in der Tat nicht durch einfache, im Range unter dem Grundgesetz stehende Gesetze bestimmt werden. Eine Erwerbstätigkeit kann die Eigenschaft eines Berufes im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG nicht dadurch verlieren, daß sie durch einfaches Gesetz verboten und/oder für strafbar erklärt wird. Vielmehr ist allein dem Grundgesetz zu entnehmen, welche Betätigungen außerhalb des Grundrechtsschutzes eines "Berufs" stehen, so daß sie ohne Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG durch Gesetz oder Verordnung jedermann bei Strafe verboten werden dürfen. Der Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG ist also durch Auslegung dieser Grundrechtsvorschrift selbst zu ermitteln. Dabei ist die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit im Gesamtzusammenhang der Verfassung zu sehen. Durch das Grundgesetz wurde dem staatlichen Leben eine neue Ordnung gegeben. Diese ist keine wertneutrale Ordnung, sondern eine objektive Wertordnung. Das Grundgesetz betrachtet den Menschen nicht als isoliertes Einzelwesen. Das verfassungsrechtlich geordnete Verhältnis des einzelnen zur Gemeinschaft beruht vielmehr auf dem Gedanken der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person, deren Eigenwert dabei unangetastet bleibt (BVerfGE 2, 1 [12]; 4, 7 [15 f.]; 5, 85 [134 ff., 197 ff.]; 6, 32 [40 f.]; 7, 198 [205, 215], 320 [323], 377 [403]; 8, 274 [329]; 10, 302 [322]; 12, 45 [51]). Diese Funktion der Grundrechte ist mit den durch sie gewährleisteten Freiheiten untrennbar verbunden und gibt ihnen erst ihren Gehalt. Nur diese Gestaltung der Freiheit wird durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG garantiert, und nur in diesem Rahmen läßt sich von dem Wert und der Würde der Arbeit als "Beruf" (BVerfGE 7, 377 [397]) sprechen. Die Freiheit der beruflichen Betätigung entspricht der Freiheit zur Entfaltung der Persönlichkeit (BVerfGE 1, 264 [273 f.]; 7, 377 [400]), auf die nach Art. 2 Abs. 1 GG ein Recht nur besteht, soweit nicht die Rechte anderer verletzt werden und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstoßen wird. Der Bedeutung des Grundrechts entspräche es nicht, wenn die schlechthin gemeinschaftsschädlichen Betätigungen zwar auch als Berufe im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG betrachtet würden, ihre Aufnahme und Ausübung aber gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG jedermann verboten werden dürften. Denn bei einer solchen Betrachtungsweise bliebe von der verfassungsrechtlichen Freiheitsverbürgung des Berufes, die durch den besonderen Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich nicht in Frage gestellt wird, nichts übrig. Daher liegt eine Betätigung, die nach den Wertvorstellungen der Rechtsgemeinschaft - ungeachtet der sonstigen verschiedenartigen Anschauungen innerhalb der pluralistischen Gesellschaft - allgemein als gemeinschaftsschädlich betrachtet wird, wie etwa die Betätigung als "Berufsverbrecher" und die Ausübung der Gewerbsunzucht, von vornherein außerhalb der Freiheitsverbürgung des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Ausdruck der herrschenden Grundanschauung der Gesellschaft kann, aber muß nicht die Tatsache sein, daß eine Tätigkeit verboten und strafbar ist. Für den Erlaß einer derartigen Norm können zeitbedingte Umstände maßgeblich gewesen sein; die Bewertung einer Tätigkeit kann sich auch – z.B. auf Grund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse wie etwa bei der Traum- und Handschriftendeutung – geändert haben, ohne daß der Gesetzgeber einer solchen Entwicklung bereits Rechnung getragen hat. Entsprechend seiner freiheitlichen Tendenz versagt Art. 12 Abs. 1 GG den Schutz der Berufsfreiheit nicht schon allein deswegen einer Betätigung, weil sie aus weltanschaulichen, religiösen, wissenschaftlichen oder sonstigen Gründen umstritten ist und von einem Teil der Gesellschaft nicht als eine wirklich sinnvolle Arbeit und als ein Beitrag zur gesellschaftlichen Gesamtleistung gewertet wird.
b) Die entgeltliche Betätigung als Astrologe ist ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Sofern der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg (Urteil vom 15. Februar 1964, ESVGH 14, 5 = JZ 1964, 501 = BaWüVBl. 1964, 90) nicht nur der – für seine Entscheidung allein erheblichen – Tätigkeit der Handliniendeuter die Eigenschaft eines Berufes abgesprochen hat, sondern darüber hinaus auch die astrologische Tätigkeit nicht als Beruf anerkennen wollte, könnte ihm nicht gefolgt werden.
Der Astrologe befaßt sich mit Dingen, die aus religiösen, weltanschaulichen, naturwissenschaftlichen u.a. Gründen umstritten sind. Die Astrologie hat zahlreiche gläubige Anhänger. Viele Menschen lehnen sie, gleichviel ob sie entgeltlich oder unentgeltlich betrieben wird, grundsätzlich oder auch nur deshalb ab, weil sie ihre Methoden für untauglich halten. Ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung dagegen steht ihr aufgeschlossen oder wenigstens nicht von vornherein negativ gegenüber. Diese Meinungsverschiedenheiten über den Wert der Astrologie und über die Möglichkeit, aus dem Stand der Gestirne Kenntnisse über den Charakter und das Schicksal der Menschen zu erlangen, rechtfertigen es nicht, daß Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung der Erwerbstätigkeit auf diesem Gebiet die Eigenschaft als "Beruf" aberkennen. Ob und inwieweit die Astrologie die von vielen in sie gesetzten Erwartungen erfüllen kann, darf für die Frage, ob sie ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ist, nicht entscheidend sein. Auch wenn nur eine Minderheit einen Zusammenhang zwischen den Himmelskörpern und dem Menschenschicksal für möglich hält oder von ihm sogar überzeugt ist, hat sie in der pluralistischen Demokratie innerhalb gewisser Grenzen die Freiheit, ihre Auffassung mit Hilfe berufsmäßiger Astrologen zu praktizieren.
Wenn auch die Astrologie allgemein – so auch in der bremischen Wahrsageverordnung – unter den weiten Begriff des Wahrsagens gerechnet wird, so blickt sie doch auf eine gegenüber den sonstigen Arten des Wahrsagens (z.B. dem Kartenlegen, der Zeichendeutung, der Handlesekunst und der sonstigen "Gaukelei") selbständige Entwicklung zurück. Schon im Altertum wurde sie wissenschaftlich betrieben, und selbst im Mittelalter wurde sie an Universitäten gelehrt. Auch heute interessieren sich weite Kreise der Bevölkerung für die Sterndeutung und halten die Stellung der Gestirne im Zeitpunkt der Geburt für bedeutsam. Dieses allgemeine und offen bekundete Interesse kommt auch dadurch zum Ausdruck, daß außer verschiedenen besonderen Publikationen zahlreiche Zeitungen und Zeitschriften mit großen Leserkreisen regelmäßig "Horoskope" u. ä. veröffentlichen. Die entgeltliche Tätigkeit eines Horoskopstellers und seine Inanspruchnahme durch das Publikum mögen zwar ungewöhnlich sein. Ähnlich der vom Kläger gleichfalls betriebenen Ehevermittlung haftet jedoch nach heutiger Anschauung weder demjenigen, der aus dieser Tätigkeit seinen Lebensunterhalt bestreitet, noch demjenigen, der sich das Horoskop stellen läßt, ein Makel an, der es rechtfertigte, die betreffende Erwerbstätigkeit nicht als Beruf anzusehen.
Auch die Rechtsentwicklung spricht gegen die Auffassung der Beklagten, das entgeltliche Horoskopstellen sei schlechthin eine sozial-unwertige Betätigung. In Preußen war das entgeltliche Wahrsagen und das Horoskopstellen vor 1933 nicht besonders verboten. Offenbar wurde damals die polizeiliche Generalklausel als eine ausreichende Handhabe betrachtet, mit der im Einzelfall gegen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingeschritten werden konnte (vgl. Preuß. OVG, Urteil vom 8. Oktober 1914, Pr.VBl. Bd. 36, 578; Urteil vom 16. März 1916, GewArch. Bd. 16, 1 [3]). Eine Änderung trat erst im Jahre 1934 ein. In Berlin wurde durch die Verordnung des Polizeipräsidenten betreffend das Wahrsagen vom 13. August 1934 (ABI. S. 243) das entgeltliche Wahrsagen einschließlich der Stellung des Horoskops und der Sterndeuterei verboten. Entsprechende Polizeiverordnungen erließen die einzelnen Regierungspräsidenten. Diese Verordnungen stimmen weitgehend mit der zu jener Zeit erlassenen bremischen Wahrsageverordnung und der hamburgischen Verordnung über das Wahrsagen vom 10. November 1936 überein. Auch in Württemberg wurde seinerzeit auf Grund des Art. 28 b des Polizeistrafgesetzes in der Fassung vom 26. Januar 1934 (Reg.Bl. S. 32) das Wahrsagen für strafbar erklärt und dadurch gesetzlich verboten (dazu StGH Bad.-Württ. a.a.O.). Dagegen kannten andere deutsche Länder schon früher derartige Bestimmungen. In Bayern wurde gemäß Art. 54 des Polizeistrafgesetzbuches von 1871, der auf ältere Vorschriften zurückgeht, bestraft, wer gegen Lohn oder zur Erreichung eines sonstigen Vorteils sich mit angeblichen Zaubereien oder Geisterbeschwörungen, mit Wahrsagen, Kartenschlagen, Schatzgraben, Zeichen- und Traumdeuten oder anderen dergleichen Gaukeleien abgab. Hierunter fiel auch die Astrologie (BayObLG, Urteil vom 17. Februar 1920, Reger, Bd. 43, 138). In Sachsen war nach den Feststellungen des Oberlandesgerichts Dresden (Urteil vom 21. Juni 1916, GewArch. Bd. 17, 5) das Wahrsagen schon seit dem Jahre 1661 verboten. Mit der bayerischen Regelung stimmt § 68 des Polizeistrafgesetzbuches für Baden von 1863 überein (vgl. dazu Württ.-Bad. VGH, Urteil vom 24. Februar 1950, DÖV 1950, 561; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27. Februar 1962, BaWüVBl. 1962, 187 = GewArch. 1963, 118). Auch in Hessen war gemäß Art. 102 des Polizeistrafgesetzbuches von 1855 das Wahrsagen gegen Entgelt strafbar. Maßgeblich für das Verbot des entgeltlichen Wahrsagens war nach dem Handwörterbuch der Preußischen Verwaltung (3. Aufl. [1928] Stichwort: "Wahrsagen"), daß nach damaliger Auffassung das meist von Frauen, auf dem Lande auch von Zigeunern ausgeübte Wahrsagen aus Karten, Schriftproben, den Linien der Hand usw. den Aberglauben förderte, zu Geldausgaben und nicht selten zu unzweckmäßigen, wenn nicht strafbaren Handlungen verleitete.
Die Rechtsprechung billigte aus ähnlichen Erwägungen derartige Wahrsageverbote. Die Gerichte hatten sich wiederholt mit der Frage zu befassen, ob das Wahrsagen ein Gewerbe sei. Sie verneinten dies mit der Begründung, daß die Ausübung des Wahrsagens keine erlaubte Erwerbstätigkeit im Sinne des § 1 GewO sei (Verordnung des sächsischen Ministeriums des Innern vom 18. Juni 1912, Fischers Z 41, 82; Sächsisches OVG, Urteil vom 13. Dezember 1921, GewArch. Bd. 23, 11; KG, Urteil vom 2. Februar 1927, GewArch. Bd. 25, 429 [431]). Die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, das das Wahrsagen als einen Verstoß gegen die guten Sitten betrachtete (Pr.VBl. Bd. 48, 68; OVG 81, 410 [412]; 97, 106 [107]; 99, 102 [103]), geht auf die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 56a GewO (Reichstag, 5. Legislaturperiode, 1882/83, Drucksache Nr. 5 S. 49) zurück, wo über die Wahrsager, Traumdeuter "und ähnliches fahrendes Volk" gesagt wurde, sie verübten einen mehr oder minder groben Unfug, welcher den guten Sitten, wenn nicht den (Landes-)Gesetzen zuwiderlaufe und regelmäßig schwindelhaften Zwecken diene (vgl. ferner Sachs. OVG, Urteil vom 11. November 1931, Reger, Bd. 55, 140).
Nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 trat bei der normativen Behandlung des Wahrsagens eine gegenläufige Entwicklung ein. Zwar wurde zunächst in Berlin durch die Polizeiverordnung über das Wahrsagen vom 11. Oktober 1945 (VOBl. 1946 S. 9) in der Fassung vom 3. August 1950 (VOBl. S. 373) das Wahrsagen erneut verboten. Dagegen wurde in Hamburg die Wahrsageverordnung vom Jahre 1936 durch die Verordnung vom 25. Juni 1948 (GVBl. S. 55) ersatzlos aufgehoben. In Bayern erfolgte Entsprechendes durch das Gesetz über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vom 17. November 1956 (BayBS I S. 327). Das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr wies in der Entschließung vom 30. August 1958 darauf hin, daß die Ausübung der Astrologie nunmehr nicht mehr allgemein verboten sei. Die Tätigkeit der Astrologen unterliege als Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung der Anmeldepflicht nach § 14 GewO. Der Hessische Minister des Innern hob durch Verordnung vom 11. Mai 1959 (GVBl. S. 11) die Polizeiverordnung des Regierungspräsidenten in Kassel über das Wahrsagen vom 7. Juli 1936 auf. In Nordrhein-Westfalen steht nach der Neuregelung des Ordnungsrechts außer Frage, daß die Wahrsageverordnungen der preußischen Regierungspräsidenten nicht mehr gelten (§ 53 des Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 [GV NW S. 289]). Entsprechendes gilt für Rheinland-Pfalz (§ 102 des Polizeiverwaltungsgesetzes vom 26. März 1954 [GVBl. S. 31]), Hessen (§ 60 des Polizeigesetzes vom 10. November 1954 [GVBl. S. 203]) und Niedersachsen (§ 23 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21. März 1951 [GVBl. S. 79]). Im übrigen ergab sich aus § 34 des preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes die zeitlich begrenzte Geltungsdauer der Wahrsageverordnungen.
Auch die Gerichte haben nach 1945, wenn auch nicht einhellig und aus verschiedenartigen Gründen, die frühere Linie verlassen. So hat das Landesverwaltungsgericht Hannover (rechtskr. Urteil vom 15. Oktober 1952, DVBl.1953, 403 = DÖV 1954, 219) die Wahrsageverordnung eines Regierungspräsidenten für ungültig erachtet, weil beim Wahrsagen keine Gefahren zu erwarten seien, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedrohen. Der gleichen Ansicht war das Verwaltungsgericht Berlin (rechtskr. Urteil vom 11. Februar 1955 – VG1A 491.54 –). Das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf (rechtskr. Bescheid vom 11. Juli 1955, GewArch. 1956, 145) hielt die Wahrsageverordnung eines anderen Regierungspräsidenten wegen nicht genügender Bestimmtheit des Begriffes "Wahrsagen" für ungültig. Dagegen haben der Württ.-Bad. VGH (a.a.O.), der VGH Bad.-Württ. (a.a.O.) und der StGH Bad.-Württ. (a.a.O.) die landesrechtlichen Strafbestimmungen über die Gaukelei als geltendes Recht betrachtet (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 11. April 1951, DVBl. 1952, 378).
Der Auffassung des StGH Bad.-Württ. (a.a.O.), dem Gesetzgeber müsse auch und gerade in solchen, nicht mit letzter Eindeutigkeit zu beantwortenden Wertungsfragen ein gewisser Spielraum eigenverantwortlicher Beurteilung zugestanden werden, der von den Gerichten zu achten sei, kann nicht uneingeschränkt beigetreten werden. Die gesetzliche Behandlung der Erwerbstätigkeiten, deren Vereinbarkeit mit den objektiven Wertmaßstäben des Grundgesetzes zweifelhaft ist, ist für die Feststellung der herrschenden Anschauungen gewiß bedeutsam. Sie kann unter Umständen dazu führen, die betreffende Art von Erwerbstätigkeit nicht als einen Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zu werten. Es ist auch richtig, daß auf Grund des Gesetzesvorbehaltes des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG die Landesgesetzgeber, soweit sie zuständig sind, die Ausübung eines Berufes verschieden regeln dürfen, so daß etwa in einem Bundesland für die Aufnahme oder Ausübung eines Berufes strengere Anforderungen gelten als im Nachbarland. Dagegen kann die Frage, ob das Grundrecht der Berufsfreiheit überhaupt für die betreffende Art von Erwerbstätigkeit gilt, nicht regional verschieden, sondern im gesamten Geltungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nur einheitlich geregelt werden. Ob bei gewissen Berufen wegen besonderer regionaler Verhältnisse eine Ausnahme hiervon gemacht werden darf, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil es für den Beruf des Astrologen unerheblich ist, in welchem Teil der Bundesrepublik er ausgeübt wird.
Die gewerbsmäßige Betätigung als Astrologe kann im Einzelfall allerdings zu den vom StGH Bad.-Württ. (a.a.O.) erwähnten nachteiligen Folgen des Wahrsagens führen, auf die schon Prof. Hans Bender (Ergebnisse und Probleme der Parapsychologie und ihre Bedeutung für Polizei und Rechtsordnung, in Bekämpfung von Glücks- und Falschspiel, hsg. vom Bundeskriminalamt, 1955, S. 195 [204 f.]) eindringlich hingewiesen hat (vgl. dazu auch Bernd Bender, DÖV 1965, 326 [328]). Demgegenüber hat der Oberbundesanwalt mit Recht bemerkt, der Umstand, daß das leichtgläubige Publikum sich häufig falsche Vorstellungen über den Wert eines Horoskops mache und manche Horoskopsteller zu strafbaren Geschäftspraktiken neigten, rechtfertige es nicht, daß wegen der möglichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch einzelne Berufsangehörige die Erwerbstätigkeit als solche für sozialschädlich gehalten und ihr deswegen die Eigenschaft eines Berufes im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG abgesprochen werde. Eine solche verfassungsrechtliche Konsequenz wäre auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil die Allgemeinheit vor solchen Berufsangehörigen durch das Verwaltungsrecht, wie noch dargelegt wird, hinreichend geschützt werden kann und geschützt ist.
c) Da somit die entgeltliche Betätigung als Astrologe ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ist, widerspricht die landesrechtliche Bestimmung, wonach die Wahl und Ausübung dieses Berufes jedermann verboten ist, dem Grundgesetz. Denn diese Regelung läßt von der verfassungsrechtlich garantierten Freiheit dieses Berufes nichts übrig. Zwar gestattet die Wahrsageverordnung ausdrücklich die wissenschaftliche Betätigung. Daraus läßt sich aber nicht folgern, sie verbiete nur eine bestimmte Art der Berufsausübung. Denn die wissenschaftliche Betätigung auf dem Gebiet der Astrologie und die gewerbliche Betätigung als Horoskopsteller sind nicht verschiedene Ausübungsarten eines Berufs, sondern zwei völlig verschiedene Berufe.
2. Seit Inkrafttreten des § 35 GewO in der Fassung des Art. I Nr. 17 des Vierten Bundesgesetzes zur Änderung der Gewerbeordnung vom 5. Februar 1960 (BGBl. I S. 61) ist einem Astrologen die Ausübung seines Gewerbes ganz oder teilweise auf Zeit oder Dauer zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden in bezug auf dieses Gewerbe dartun, sofern die weitere Ausübung des Gewerbes für die Allgemeinheit eine Gefährdung des Lebens, der Gesundheit, der Freiheit oder der Sittlichkeit oder eine Gefährdung des Eigentums oder des Vermögens anderer mit sich bringt und diesen Gefährdungen nur durch eine Gewerbeuntersagung begegnet werden kann. Der Kläger wendet sich zu Unrecht gegen die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf ihn.
a) Der Kläger betreibt ein Gewerbe im Sinne des § 1 GewO und übt keine freie wissenschaftliche Tätigkeit höherer Art aus. Er wendet nur Regeln an, die allenfalls von anderen wissenschaftlich erarbeitet worden sind. Die praktische Verwertung fremder wissenschaftlicher Arbeit ohne eigene Forschung ist keine wissenschaftliche Tätigkeit höherer Art. Da nach den obigen Ausführungen dieser Gewerbezweig durch keine gültige Norm verboten ist, scheitert die Anwendbarkeit des § 35 GewO auch nicht daran, daß zu den Gewerben im Sinne der Gewerbeordnung nur die erlaubten Gewerbe gehören.
b) Die Gewerbeuntersagung ist auch nicht etwa deshalb rechtswidrig, weil vor ihrem Erlaß keine der in § 35 Abs. 4 GewO genannten Behörden angehört worden ist. Diese Bestimmung ist nur eine Sollvorschrift. Die Anhörung der anderen Stellen dient der Vorbereitung einer sachgerechten Entscheidung der Untersagungsbehörde (Urteil vom 20. November 1962 – BVerwG I C 40.61 –). Da für das Gewerbe der Astrologen keine besondere staatliche Aufsichtsbehörde besteht und die Anhörung der Industrie- und Handelskammer offensichtlich nicht sachdienlich sein konnte, liegt in der Unterlassung der Anhörung kein Ermessensfehler.
c) Das Berufungsgericht hält den Kläger für unzuverlässig, weil er die Sterndeutung ohne die für dieses Gewerbe erforderliche Sachkunde betreibe. Diese Auffassung kann nicht geteilt werden.
Die Frage, inwieweit bei Gewerben, mit deren Betrieb ohne besondere Erlaubnis und ohne den Nachweis genügender Fachkenntnisse begonnen werden darf, mangelnde Sachkunde des Gewerbetreibenden die Untersagung der weiteren Gewerbeausübung gemäß § 35 Abs. 1 GewO rechtfertigt, ist vom Bundesverwaltungsgericht noch nicht grundsätzlich entschieden worden. Wegen der Besonderheit des vom Kläger betriebenen Gewerbes braucht darauf in diesem Rechtsstreit nicht näher eingegangen zu werden. Dagegen ist durch die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, daß der Begriff der Unzuverlässigkeit auf das betreffende Gewerbe ausgerichtet ist. Unzuverlässig ist der Gewerbetreibende, der nicht die Gewähr dafür bietet, daß er das von ihm betriebene Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben werde. Die einzelnen Gewerbearten stellen verschieden hohe und verschiedenartige Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden; die Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden ist nach der Eigenart des von ihm betriebenen Gewerbes zu beurteilen. Was die Sachkunde anbelangt, so kann das Fehlen genügender Fachkenntnisse die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden jedenfalls nur bei den Gewerben ergeben, bei denen nach der allgemeinen Lebenserfahrung die ordnungsgemäße Ausübung des Gewerbes von den fachlichen Fähigkeiten des Gewerbetreibenden abhängt. Nur in solchen Fällen läßt sich überhaupt von einer für das betreffende Gewerbe "erforderlichen" Sachkunde sprechen. Insofern weist die gewerbsmäßige Betätigung als Astrologe eine für sie charakteristische Besonderheit auf, mit der sich aus folgenden Erwägungen eine Prüfung der Sachkunde des Astrologen durch die Behörden nicht vereinbaren läßt.
Dem Berufungsurteil liegt der Gedanke zugrunde, daß ein Astrologe je nach dem Grade seiner - von der zuständigen Verwaltungsbehörde und den Verwaltungsgerichten festzustellenden - Fachkenntnisse zuverlässig oder unzuverlässig sei. Unter Fachkenntnissen versteht das Berufungsgericht die Fähigkeit des Astrologen, das Horoskop "nach den Regeln der Kunst" zu stellen und zu deuten. Nun wird aber im allgemeinen derjenige, der einen Astrologen aufsucht oder sonst zu Rate zieht, weniger an der vom Astrologen angewandten Methode interessiert sein. Vielmehr wird es ihm darauf ankommen, daß er sich auf die Richtigkeit der astrologischen Voraussagung, Charakterdeutung oder Beratung verlassen kann. An einer methodisch "richtigen" Arbeitsweise, die zu falschen Ergebnissen führt, dürfte ihm hingegen nichts gelegen sein. Die gewerberechtliche Feststellung, ob der Astrologe über genügende fachliche Kenntnisse verfügt, hätte nur dann einen mit dem Zweck des § 35 Abs. 1 GewO zu vereinbarenden Sinn, wenn man – ähnlich wie es bei den Fachkenntnissen und der Arbeitsleistung z.B. eines Handwerkers der Fall ist – auf Grund bestimmter Kenntnisse auf astrologischem Gebiet richtig prophezeien könnte und die Richtigkeit einer Prognose demnach nur von genügenden Fachkenntnissen des Astrologen abhinge. Diese Möglichkeit setzte voraus, daß das Schicksal der Menschen vom Stand der Gestirne im Zeitpunkt der Geburt und vom Geburtsort abhinge. Dies wird von den Anhängern der Astrologie mit mehr oder weniger großen Einschränkungen bejaht, ohne daß der behauptete ursächliche Zusammenhang bisher erwiesen wäre. Er kann daher auch nicht bei der Anwendung des § 35 Abs. 1 GewO als Tatsache betrachtet werden. Im übrigen könnte es auch zweifelhaft sein, ob und wie die für einen Astrologen "erforderliche" Sachkunde feststellbar wäre. Außerdem gehört es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht zu den Aufgaben des Staates, durch seine Behörden darüber zu wachen, daß der Kunde eines Astrologen "für sein gutes Geld wenigstens eine fachgerechte Leistung" erhält. Wenn die Betätigung der Astrologen und damit zugleich ihre Inanspruchnahme durch das Publikum vom Staat aus verfassungsrechtlichen Gründen auch bis zu einem gewissen Grade hingenommen wird, so liegt es doch außerhalb seiner Aufgabe und seiner Möglichkeiten, denjenigen, die sich trotz aller bekannten Einwände gegen die Astrologie auf sie einlassen, durch eine Sachkundeprüfung zu einer "fachgerechten" Arbeitsleistung der Astrologen zu verhelfen. Andererseits können die Behörden aber auch nicht lediglich wegen der gegen die Astrologie bestehenden Bedenken jeden, der sich mit ihr gewerbsmäßig befaßt, von vornherein als unzuverlässig im Sinne des § 35 Abs. 1 GewO ansehen.
d) Die Unzuverlässigkeit eines Astrologen kann sich jedoch aus anderen Tatsachen ergeben. Der Astrologe wird, wie auch die von der Beklagten in vorliegender Sache ermittelten Fälle zeigen, in vielen Fällen als Helfer und Ratgeber in persönlichen Angelegenheiten, die weit in die Intimsphäre reichen, aufgesucht. Seine Kunden bringen ihm daher ein großes Maß an Vertrauen entgegen. Dieses Vertrauen ist um so stärker, als das horoskopgläubige Publikum der Astrologie meist unkritisch und mit hohen Erwartungen gegenübersteht. In der Annahme, das Schicksal lasse sich bis zu einem gewissen Grade berechnen, will der Kunde mit Hilfe des Astrologen sich von der Last bevorstehender Entscheidungen befreien, künftigen Bedrohungen besser begegnen, Aufschluß über den Charakter eines Menschen gewinnen, ihm unbekannte Tatsachen erforschen u.v.a.m. Eine Berufstätigkeit, an die derartige Wünsche herangetragen werden, stellt besondere Anforderungen an die Zuverlässigkeit. Die Gefahr, daß der Gewerbetreibende das ihm entgegengebrachte Vertrauen mißbraucht, die Hilflosigkeit und Einfalt der Menschen ausnutzt und durch unverantwortliche Prognosen, Ratschläge u.ä. anderen Schaden zufügt, ist bei diesem Beruf unverkennbar groß. Der Gewerbetreibende muß sich daher gegebenenfalls einer strengen Zuverlässigkeitsprüfung unterziehen lassen. Wie in den anderen Fällen der Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 GewO darf aber auch einem Astrologen die Ausübung des Gewerbes nur untersagt werden, wenn Tatsachen bekanntgeworden sind, welche seine Unzuverlässigkeit in bezug auf das von ihm betriebene Gewerbe dartun.
Die Beklagte hat nähere Angaben über Vorkommnisse gemacht, aus denen sich nach ihrer Ansicht die Unzuverlässigkeit des Klägers ergibt. Das Berufungsgericht ist auf diesen Vortrag der Beklagten nicht weiter eingegangen, da es seine Entscheidung allein auf die von ihm verneinte Sachkunde des Klägers abgestellt hat. Es hat somit keine rechtserheblichen tatsächlichen Feststellungen getroffen, auf welche die Revisionsentscheidung gestützt werden könnte. Die Sache war deshalb zur weiteren Ermittlung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuverweisen. Sollte sich dabei die Unzuverlässigkeit des Klägers ergeben, so wäre ihm mit Recht die astrologische Betätigung ganz untersagt worden, weil wegen ihrer Eigenart eine nur teilweise Untersagung zum Schütze der in § 35 Abs. 1 GewO genannten Rechtsgüter nicht genügte.